Resistir a la tormenta: la débil arquitectura climática internacional en tiempos de incertidumbre
Autora: Laura Martín Murillo
Resumen
La construcción de una arquitectura climática global que pueda garantizar la ambición necesaria y proteja a los más débiles ha sido un esfuerzo ingente de la comunidad internacional y de la sociedad civil que lo ha alentadode las últimas décadas. Esta construcción tuvo su punto culminante en el Acuerdo de París. A la falta de ambición de los compromisos formales de los países firmantes del acuerdo tanto en acciones de mitigación como de financiación, se une la salida de Estados Unidos como un nuevo e importante escollo. Esta salida dinamita uno de los elementos que más habíaconformado el acuerdo final, la universalidad.
mayor comprensión de muchas sociedades sobre los impactos del cambio climático y la urgencia de actuar, la acción empiece a suceder fuera del ámbito de Naciones Unidas. Sin embargo, a pesar de sus limitaciones, esta arquitectura es tan necesaria hoy como el primer día en el que se empezó a negociar, y apuntalar su resiliencia puede ser más importante de lo que en principio parece.
Un contexto de elementos contradictorios
Las negociaciones sobre cambio climático de los dos últimos años, cuyo resultado más reciente es la COP23 de Bonn, han estado marcadas por algunos elementos muy significativos y en algunos casos contradictorios.
En primer lugar y en el lado positivo, las negociaciones han gozado de un apoyo sin precedentes. Ya para la aprobación en París asistieron 150 jefes de Estado a la reunión. Nunca había habido tantos jefes de Estado presentes al mismo tiempo en una reunión de Naciones Unidas. Además, el Acuerdo de París impulsó una ratificación rapidísima por la mayor parte de los Estados de la ONU. En la actualidad, apenas dos años después de su acuerdo, 174 miembros de la CMNUCC (Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático) lo han ratificado(1). La velocidad a la que los países hicieron posible la entrada en vigor del Acuerdo de París en 2016 no tiene antecedentes en la experiencia reciente de los acuerdos internacionales y resultó un poderoso mensaje de confirmación de la importancia que otorgan los países a la necesidad de una gobernanza internacional de este importante desafío(2).
En segundo lugar, se ha materializado la temida deserción de Estados Unidos. De este modo, un estado miembro crucial para el resultado del Acuerdo se sale al poco tiempo del mismo, dirigido por un Presidente que decidió hacer de la ruptura del consenso internacional sobre cambio climático uno de los elementos clave de su agitación. Trump cumplió así con su promesa electoral, después de meses de señales contradictorias sobre si tomaría esta decisión o simple- mente reduciría la ambición de los compromisos estadounidenses. Hay que señalar que su decisión fue contestada por numerosos actores de ese país, incluidas algunas empresas productoras de combustibles fósiles. La aceleración de la ratificación del Acuerdo de París que quería, entre otras cosas, disuadir de abandonarlo al recientemente nombrado presidente estadounidense, no dio sus frutos en este aspecto.
Por otro lado, se ha vivido un contexto de eventos climáticos extremos que debería suponer un acicate para la asunción de posiciones ambiciosas de mitigación y adaptación. En 2017 se produjeron una serie de huracanes devastadores en el Caribe y el Golfo de México, graves inundaciones en el sur de Asia, una sequía catastrófica en España y extensos incendios forestales en Portugal. Resulta difícil establecer causalidad entre cada uno de estos fenómenos y la emisión de gases de efecto invernadero, pero gran parte de la población del mundo ya sabe que el aumento de las temperaturas va a traer un aumento de eventos climáticos extremos, y ser testigo de los eventos de 2017 significaba también visualizar la realidad que ya nos había avanzado la ciencia. Mientras la reducción de las emisiones y las políticas de adaptación se implementan de manera lenta, la población del mundo es cada vez más consciente de lo que esto significa.
Las encuestas demuestran esta preocupación: según el Eurobarómetro de 2017, el cambio climático es el tercer problema más grave que afrontan los europeos, pero para dos de sus países, Suecia y Dinamarca, el cambio climático es el problema más serio que enfrenta el mundo(3). Según Pew, el cambio climático es la principal amenaza para los habitantes de África y América Latina y la segunda para Europa y EE. UU(4).
Por último, el hecho de que la convención del clima haya sufrido un revés importante con la salida de Estados Unidos, ha llevado a que muchos actores gubernamentales y no gubernamentales utilicen el marco de las negociaciones del clima para expresar públicamente su apoyo a la lucha contra el cambio climático. Grupos de gobiernos, empresas, ciudades y otros actores construyen acuerdos complementarios, llenan de anuncios de compromisos las últimas cumbres y aglutinan a actores a favor de acción más rápida. Ya en Marrakech 47, países en desarrollo especialmente vulnerables al cambio climático se comprometieron a transformar sus sistemas energéticos en 100% renovables y a ser neutros en carbono. En la COP de Bonn se lanzó una alianza(5) liderada por los gobiernos del Reino Unido y Canadá para abandonar el uso del carbón como combustible fósil antes de 2030. Esta declaración inicialmente firmada por 25 gobiernos nacionales y subnacionales y un gran número de empresas ocupó buena parte de las portadas de periódicos.
Son evidentemente pasos en la buena dirección, pero no hay que olvidar que la acción climática necesita que la gobernabilidad del proceso sea cada vez más fuerte y por ello el trabajo intergubernamental en el seno del Acuerdo, no puede ser relajado.
¿Qué significa la salida de Estados Unidos?
Por mucho que nos duela reconocerlo, la retirada de los Estados Unidos socava sustancialmente la universalidad del Acuerdo de París, que era la piedra central del régimen climático mundial. Desde la renuncia de Estados Unidos a ratificar el Protocolo de Kioto en 2001 hasta la firma del Acuerdo de París de 2015, los 14 años de negociación se centraron fundamentalmente en encontrar un marco de gobierno global con el que este país pudiese sentirse cómodo. La necesidad de que la lucha contra el cambio climático tenga un cuerpo regulativo internacional aceptado por todos los países es una cuestión fundamental. El cambio climático es un problema que requiere de multilateralismo e internacionalidad como ningún otro, porque sólo hay una atmósfera y su protección tiene que ser global. En ese sentido llegar a un acuerdo en París resultaba de una necesidad ineludible.
Para conseguir esta universalidad, el Acuerdo de París se negoció durante muchos más años de lo que era deseable y los resultados fueron más modestos de lo necesario. El bloqueo de Estados Unidos y de otros países llevó a un Acuerdo más débil, vinculante sólo en algunos aspectos y sin elementos muy importantes: la definición en el reparto de esfuerzos y los mecanismos para garantizar el cumplimiento. La universalidad, muchas veces en contra de la ambición, había sido priorizada durante años para mejorar la efectividad de la gobernanza climática y la salida de Trump da al traste con todos esos esfuerzos.
Por otro lado, la salida de Estados Unidos significa impactos importantes también para cumplir con el propio objetivo de París de mantener la temperatura del planeta por debajo de los dos grados, y hacer todo lo posible para no superar el grado y medio. Estados Unidos es el segundo país que más emisiones de gases de efecto invernadero produce y al retirarse del Acuerdo de París y proponerse emitir más, hará más difícil y costoso alcanzar los 2 °C del objetivo del Acuerdo.
Las consecuencias son importantes para el mundo pero también para los propios Estados Unidos. Muchos de sus habitantes y empresas son conscientes de que salirse del Acuerdo va a redundar en una pérdida de peso diplomático en el mundo y una pérdida importante en la competitividad de sus empresas.
Las pérdidas económicas son cuantiosas. Según un reciente estudio, el clima extremo, empeorado por el cambio climático, junto con los impactos en la salud de la quema de combustibles fósiles, le ha costado a la economía de EE. UU al menos 240 mil millones de dólares al año en los últimos diez años(6).
De hecho, los compromisos de reducción de emisiones estaban teniendo un efecto positivo en la economía estadounidense. La energía renovable y la eficiencia de EE. UU. están en auge, con alrededor de 3 millones de empleos creados en estas industrias, superando ampliamente los empleos en energía fósil. Las industrias solar y eólica crean empleo 12 veces más rápido que el resto de la economía de los EE. UU. El precio de la energía de las energías renovables se ha desplomado, por lo que es más asequible para los propietarios y las empresas. No es de extrañar que más de 1.000 empresas instaran al presidente a no abandonar el Acuerdo de París.
Además, la salida del Acuerdo se hizo contra la opinión mayoritaria de la ciudadanía. Según la encuesta de Yale, el 69% de los estadounidenses creen que el cambio climático está ya sucediendo, el 52% que está causado por las actividades humanas, el 70% se fían de la opinión científica y el 56% está preocupado por sus efectos(7). Y, como hemos visto antes, los desastres climáticos extremos se han cebado con el país en el último año, generando gravísimas pérdidas y sensibilizando a capas más importantes de la población.
Esa otra América, que no quiere salirse del Acuerdo, tuvo una presencia prominente en la última COP a través de la iniciativa “We Are Still In” en la que participaban gobernadores, líderes de comunidades y del mundo de la ciencia, y empresarios que representaban a más de 130 millones de estadounidenses y 6.2 mil millones de producción económica(8).
La realidad y el deseo: la brecha entre compromisos nacionales y el objetivo final del Acuerdo
Más allá de la salida de Estados Unidos y agravado por este hecho, el principal problema del Acuerdo de París es que hasta ahora las contribuciones presentadas por los diferentes países, tanto para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero como para implementar y financiar políticas de adaptación a los impactos que de todos modos van a producirse, son muy insuficientes y no se ajustan al objetivo global aceptado de mantener el aumento de las temperaturas por debajo de 2 grados y hacer todo lo posible para mantenerlo en 1 grado y 1,5.
El hecho de que alrededor de 1 grado de este aumento ya haya ocurrido y las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero aún no hayan alcanzado su punto máximo, subraya la urgencia de aplicar el Acuerdo de París en su totalidad(9).
Incluso en el caso de que todas las contribuciones que están encima de la mesa fueran completamente implementadas, para 2030 el mundo habría consumido el 80% de su presupuesto to- tal de carbono para mantenerse por debajo de los 2 grados. Los compromisos actuales de los países ponen al mundo a la mitad del camino a los 2o C desde la trayectoria de referencia, y sólo a un tercio del camino hacia una trayectoria de 1.5oC. Esto deja una brecha de 11-13 gigatonela- das equivalente de CO2 (GtCO2e) para llegar a una trayectoria de 2C, y una brecha de 16-19 GtCO2e para llegar a una trayectoria de 1.5C.(10)
Como punto positivo, cada vez se tienen más claras las medidas que supondrían poner el mundo a salvo. La iniciativa M2020(11) ha desglosado 6 acciones que tendrían que ponerse en práctica en 2020 para garantizar la seguridad climática.
– En el sector energético, las renovables deberían alcanzar un 30% del suministro eléctrico mundial en 2020; además no se podrían construir nuevas centrales de carbón y se ten- drían que ir cerrando las existentes.
– Por otro lado, el 3% de los edificios de las ciudades deberían transformarse en edificios de emisiones 0 por año y llegar a edificios completamente descarbonizados para 2050.
– En el sector de la movilidad, es necesario que para 2020 los vehículos eléctricos representen al menos el 15 % de las ventas de automóviles nuevos en todo el mundo. También se requiere duplicar el transporte público en las ciudades, el aumento de la eficiencia de los vehículos pesados y la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero de la aviación.
– Uso de la tierra. Reducir la destrucción de bosques y fomento de la reforestación y la re- población de zonas no arboladas. Entre tanto, prácticas agrícolas sostenibles pueden reducir las emisiones e incluso aumentar el secuestro de CO2 en suelos sanos y bien administrados.
– Industria. La industria pesada e intensiva en carbono –como el hierro y el acero, el cemento, los productos químicos y la producción de gas y petróleo– para 2020 debería haber desarrollado y publicado planes con el objetivo de reducir a la mitad las emisiones para 2050.
– Financiación. Se tiene que cumplir como mínimo con la promesa de movilizar mil millones de euros al año para acción climática en los países en desarrollo. Por otro lado, los bonos verdes deberían multiplicar por 10 su tamaño actual.
El alcance del Acuerdo de París no sólo se refiere a la reducción de emisión de gases de efecto invernadero, sino también a políticas de adaptación al cambio climático, y la contribución a la financiación de los esfuerzos de los países en desarrollo. La brecha en la reducción de emisiones no es la única importante a la que se enfrente el sistema. Los países desarrollados se ha- bían comprometido a financiar acciones contra el cambio climático y sus consecuencias en los países en desarrollo con 100 mil millones de dólares al año a partir de 2020 y a ir aumentando progresivamente la financiación hasta ese año.
Los fondos de adaptación para proteger a las sociedades y economía de los países en desarrollo de los efectos del cambio climático son clave, en países que tienen una escasísima responsabilidad en el problema y que sufren las mayores pérdidas. Sin embargo, los fondos para financiación comprometidos son insuficientes y no cubren las necesidades reales: los países en desarrollo se enfrentan también a una brecha financiera de adaptación. Esta brecha es grande y probablemente crezca de manera sustancial en las próximas décadas. Aunque los flujos de financiación para la adaptación han aumentado en los últimos años, los costes actuales de adaptación son de al menos 2 a 3 veces más altos que la financiación pública internacional para adaptación. Para el año 2030, los costes de la adaptación al cambio climático de los países po- bres se evalúan entre los 140 y los 300 mil millones de dólares al año, mientras la financiación actual está en el rango de los 22.5 mil millones(12).
A pesar de la necesidad, la última COP23 sólo trató marginalmente los problemas de financia- miento. Aunque sí se tomaron algunas decisiones importantes de gobernanza, la discusión sobre cómo se cumplirá el compromiso de 100 mil millones de dólares para 2020 simplemente no se tuvo.
Por otro lado, se esperaba avanzar en un área difícil, como es tratar los impactos del cambio climático cuando la adaptación ya no es posible. Estos impactos, conocidos en lenguaje de las negociaciones como de pérdidas y daños, van desde las muertes durante los huracanes hasta la pérdida por el aumento del nivel del mar. La financiación de estas pérdidas es un elemento fundamental de justicia climática, y sería un buen incentivo para acelerar la acción temprana, pero a pesar de las esperanzas de los países más vulnerables, sigue estando lejos de un acuerdo(13).
Sin grandes avances en la gobernabilidad del Acuerdo y sin un claro liderazgo
Después de París, hay que avanzar en la elaboración del “libro de reglas” del Acuerdo. El Acuerdo climático de París sólo establece los objetivos y mecanismos básicos de la política climática, pero las reglas concretas de cómo implementar el Acuerdo no están formuladas, por ejemplo, respecto a cómo garantizar la comparabilidad de los diversos esfuerzos. Regulaciones, calendarios, objetivos compartidos y normas comunes son elementos fundamentales para asegurar que no haya oportunistas en cuanto a la acción climática, y que los más vulnerables estén protegidos.
Como las contribuciones de los países tanto en reducción de emisiones como en financiación son tan insuficientes, las normas deben obligar a un progresivo aumento de la ambición. Esta es la razón por la cual está programado tener cada cinco años un “inventario global” sobre progre- sos y esfuerzos para intensificar la acción. Después de este inventario, los países deberían anunciar nuevas contribuciones incrementadas. Para ello, en la última COP23 se ha establecido un “diálogo facilitador” (el Diálogo Talanoa) que en este año 2018 debe sentar las bases para los ciclos de revisión de compromisos cada cinco años. Este escaso avance en un tema crucial, junto con que todavía no se han acordado las directrices de las contribuciones nacionales para ha- cerlas comparables, por ejemplo, no permite ser optimista.
Respecto al liderazgo, desgraciadamente no parece que haya ningún país o grupo de países dispuestos a liderar realmente las negociaciones internacionales del clima. El liderazgo que de- berían haber asumido China y la Unión Europea no se consolidó en la COP de Bonn. Ambos ha- bían anunciado que cumplirían este papel conjuntamente, pero ninguno lo hizo de manera deci- dida, decepcionando a la comunidad internacional. En particular, la UE se vio en el centro de las críticas, ya que además de la falta de ambición de sus políticas climáticas domésticas suma la falta de operatividad en la agenda internacional en la que ni siquiera logra ratificar la Enmienda de Doha (sobre acción antes de 2020) debido a la abstención de Polonia.
La voz de las mujeres se oye más fuerte que nunca
La protección climática se ve cada vez más en un contexto más amplio y el Preámbulo del Acuerdo de París, donde se recogen cuestiones de género, derechos humanos, la necesidad de una transición justa para los trabajadores afectados por el cambio, ha dado origen a un sin número de discusiones necesarias.
Las mujeres sufren de manera desigual los impactos de la pobreza y de la degradación ambiental, los impactos en su salud son diferentes y en muchas ocasiones más graves. Por otro lado, las mujeres se suelen interesar más por la salud de los ecosistemas y de las comunidades. Por eso, uno de los elementos más positivos de la COP 23 fue el establecimiento del Plan de Acción de Género para incluir la perspectiva de género en la acción climática y así mejorar.(14) Se trata de un paso fundamental para abordar los problemas ambientales relacionados con el género y garantizar la igualdad de representación de las mujeres en la deliberación de políticas. El plan establece cinco áreas prioritarias: creación de capacidades, intercambio de conocimiento y comunicación; equilibrio de género y liderazgo de la mujer; coherencia; la aplicación del convenio y el Acuerdo de París con una perspectiva de género; y el área de seguimiento y monitoreo.
Consideraciones finales
El Acuerdo de París fue un logro de la diplomacia, pero el objetivo que establece para la comunidad internacional no está acompañado de metas claras y de los medios para que resulte alcanzable en un futuro inmediato. Se requiere por tanto mucho trabajo a escala nacional e internacional para subsanar las deficiencias. Se necesitan mucho mayores compromisos en mitigación de emisiones y en financiación, tiene que haber normas claras para evaluar los esfuerzos y, por fin, la tecnología y la transferencia de conocimientos se tienen que convertir en realidad.
Afortunadamente la sensibilización de la sociedad y las iniciativas ciudadanas para revertir el problema florecen. Todos los días empresas, comunidades, ciudades se unen a los esfuerzos de innovación para la búsqueda de soluciones al problema. Una negociación internacional que avanza con dificultades podría palidecer ante estas experiencias que demuestran cambio real, inmediato.
No se pueden tomar decisiones ambiciosas a nivel internacional que no se hayan preparado bien a nivel nacional, o por lo menos es poco probable. Las negociaciones internacionales se resienten de la falta de centralidad de las políticas climáticas domésticas en la actualidad, sin embargo siguen siendo el espacio privilegiado para seguir poniendo el tema en la agenda. A pesar de lo amplias que son las brechas de los compromisos, a pesar de la salida de Estados Unidos, a pesar de que toca trabajar ahora en una agenda “gris” de construcción institucional, de normas, la falta de atractivo que suponen todos estos factores no deben debilitar la apuesta de la sociedad por el proceso de Naciones Unidas. “Defender y apuntalar” el espacio construido alrededor de la convención del clima es de extrema importancia. Los impactos del cambio climático van a ser tan graves que la arquitectura de gobierno internacional será cada vez más importante, nunca menos.
1 UNFCCC . Ultimo acceso 5 de febrero.
3 Special Eurobarometer 459 Climate change. 2017
5 Powering Past Coal Alliance declaration
6 The Economic Case for Climate Action in the United States. Universal Ecological Fund. 2017
7 Yale Climate Opinion Maps – U.S. 2016
10 The Emissions Gap Report 2017 A UN Environment Synthesis Report
11 Mission 2020. The Climate Turning Point.
12 The Adaptation Finance Gap Report. United Nations Environment Programme UNEP 2016.
14 http://unfccc.int/files/meetings/bonn_nov_2017/application/pdf/cp23_auv_gender.pdf